当地时间3月24日，美国司法部长威廉·巴尔向国会递交了特别检察官穆勒的“通俄门”调查报告结论：特朗普及其竞选团队没有与俄罗斯合谋，以影响2016年美国总统选举；没有足够的证据证明总统特朗普妨碍司法，因此他们不会起诉总统。

目前，美国的特别检察官不同于曾经调查克林顿总统的独立检察官，昔日被视作美国民主法宝的独立检察官法，早成了一个弃之不及的烫手山芋。

1999年6月25日，独立检察官法期满后，司法部长雷诺向国会递交了一份新规定，把独立检察官的大权收回自己手中。国会对此没有提出异议，并决定不再延长独立检察官法。30日午夜，这项实行了21年的法律静悄悄地终止了。然而对于它的存在却引起了学者们太多的思考。

一、独立检察官制度的产生

独立检察官的设立不是偶然的事件，可以说它是美国政治法律制度的产物，是由其原有的检察官制度的内在缺陷而决定的。

传统的司法系统中，只有二类检察官：一是地方检察官，二是联邦检察官。地方检察官大多是由选举产生的，因此必须将选民放在第一位，否则要再次当选便是难上加难。而联邦检察官则是隶属于司法部长，是完全服从上级的行政化检察体制，这就产生了一个问题，如果联邦检察官在进行刑事案件调查时碰到比自己职务高的人员时，例如司法部长或者总统本人，那到底是该管还是不管？刑事调查是属于行政分支的职能，在叁权分立的体制下，立法、司法两个分支是不能干预的，但是如果此时联邦检察官不管，那就没人管了，如果管了，怎么管？而且在司法部长和总统双重认命下，不愿让你管，你又何从管起？调查所需要的机构、人力、物力都属于行政分支，何从保障？这样前后两难的境地会出现法律的空白状态，这是在崇尚和奉行法治社会的国家是万万不能接受的。

这个一直沉寂了多年的隐患终于在1973年尼克松总统的水门事件这一导火线的爆发使得美国人民认识到，要弥补这个空白就必须要解决检察官的权力和地位的问题。终于在1978年，在多数民主党的推动下，增设了“特别检察官”一职，在司法部之外任命特别检察官，以调查并且在必要时对涉嫌实施了犯罪活动的高级政府官员提起公诉，随后不久，国会又通过了《独立检察官法》，将任命特别检察官的做法制度化、程序化，并将“特别检察官”改称为“独立检察官”，从此，独立检察官制度正式产生了。

二、独立检察官与一般检察官的区别

独立检察官法案把独立检察官仍然定位于行政分支司法部系统的检察职务，但是他和一般的检察官有所不同。他是在国会要求下，由司法部长下令，在联邦法庭的监督之下，由一个叁人以上委员会任命的。独立检察官的调查范围和对象，必须接受司法部长的指令，解除他的职务也必须由司法部长下令，但是必须由国会同意，而且只能因其行为的“特别不适当”或精神或身体的障碍才能被司法部长罢免，同时，这种罢免的决定需服从司法审查，除此之外，司法部长不能干涉独立检察官的调查，同时独立检察官的人选必须从原有司法部的检察官之外的民间法律专家中挑选。

叁、独立检察官享有的权力及其办案方式

独立检察官一经认命即享有调查其管辖权范围内事项的“充分和独立权力”，包括召集大陪审团、发出传票、赋予证人豁免权、审查税务申报单和反驳以某种特权或国家安全因素为理由拒绝提供证据之主张的权力。他可以动用联邦调查局的探员，还可以雇佣民间探员，还可以雇佣民间侦探，只要出于调查的需要，几乎可以传讯任何人，上至总统和议员，下至贩夫走卒，如果有人拒绝作证的话，就有可能以蔑视法庭罪被投入监狱，克林顿总统的几位故旧好友就因为拒绝作证而饱受牢狱之苦。

而且，对于调查国政中需要的经费和时间也是没有限制的，正是因为享有如此“大”的权力和强大的后备支持力量，使得独立检察官在办案过程中真正显示了他的独立性以及不可干预性，对他办案提供了更多的权威和便捷，对保障国民所需的公平的实现提供了有利的条件。

但是他的权力也有相对限制的地方，比如在考虑是否起诉总统时，就必须设法先证明总统有罪，然后才能对其起诉，所以在“水门事件”中特别检察官并未对尼克松作过刑事起诉，只是要求总统出示涉及刑事犯罪的证据，这正也是和独立检察官办案方式相结合的重要方面。

就在克林顿性丑闻案中，被任命的独立检察官就在进行了铁面无私和穷追不舍的调查，将克林顿的一个桃色事件，在经过调查，取证，等一系列程序后，得到了200多页的文字和数十个小时的录音录像带，当然这其中的调查和取证是不受任何限制的，只要独立检察官认为这些做法对于本次案件的侦破和真相有一点点的帮助，就可以不惜一切代价，不受任何限制的进行。

四、独立检察官制度的双面作用

独立检察官制度在美国历史上存在了21年之久，而且他这种制度的形成和实施也是各国博弈检察官独立制度寻求建立的参照，在历史的一定时期内，他同样发挥了积极的作用，他保障了国民对国家高层官员的知情权，防止了独立检察官被随意解职的法律空白的尴尬，保持了公众对司法等政府官员机关的信任，而且他设立的初衷也是希望通过这样一个制度，可以使得美国各级政府官员都应当提高警惕，促进了美国的民主政治，让日后的政治家更加懂得尊敬国会和宪法，也给美国法律界带来了一场革命，从这些层面上说，独立检察官的存在确实有存在的必要性，但是理性的审视这存在这一制度的这些年，我们不难发现，这一制度所带给美国的消极作用越来越明显。

首先，从调查对象和耗费的费用上来说，举个例子，克林顿总统跟莱温斯基的绯闻事件，独立检察官不惜动用联邦经费5000万元来进行调查，这么一笔巨大的开支居然在这样的一个事件上花费，实在让我们感到不可思议，而且，不仅仅指这一次，每一次的调查都是耗资巨大，但是调查的却集中在被调查对象是否吸毒、对婚姻不忠的问题上，这实难让我们看到这一制度存续的前景。

其次，独立检察官的设置在分权结构中相当模糊，这对于叁权分立、相互制衡体制的美国来说无疑是后患无穷。如果在某一事件、某一事件上，国会或者法院的职能显示出极大的权威，这一平衡就会被打破。独立检察官法赋予了独立检察官的权力太大，不受任何约束，这一属于行政分支的独立检察官该谁来管？

再次，独立检察官的存在使得内阁和总统造成了不可修复的政治上的损害。总统和司法部长合作无间对国家的发展是十分重要的，但是这项制度却使联邦司法部长在总统内阁中处于尴尬的地位，制度设立后，总统没有国会的同意不能罢免独立检察官的职务，即使能也要考虑下政治后果，独立检察官斯塔尔对克氏的调查就证明了这一点，斯塔尔的调查使总统在国人面前丢尽了脸面，但司法部长雷诺同时也如坐针毡，因为司法部长在有充分理由说明的情况下有罢免独立检察官的权力，从另一侧面来说，这种丢脸，也让美国总统在国民心目中的权威的否定以及道德观和政治生态也产生了深远的影响。

最后，也是美国存在的最害怕出现的问题，在独立检察官调查结束后，对于总统的弹劾又将一次次被提上议程，而将出现美国两党之间互不相让的激烈斗争，不仅仅使两党之间产生对独立检察官本身可能处在的利益冲突的政治化撞击，同时也使得两党在民众中的地位下降，那么第叁党也可能会伺机而起，这恐怕会是对美国政治的最大威胁。

我们可以看到，即使一个总体上来说是有用有益的制度也不是万能的，因为制度不可能因为它是制度而没有缺陷，我们对他的评价必须是站在历史的阶段中客观的分析，因此，独立检察官制度虽然是解决高官胡作非为的一个合理的办法，一个强而有效的办法，但是，对于他存在的更多的现实和社会问题更应该值得我们去深思，在客观的评价之后，那么我们就能明白废止独立检察官制度的内在意义到底如何了。

（保留所有权利，转载请注明作者和“制度开门”。资料来源：斯金燕：浅析美国的独立检察官制度）